党中央、国务院高度重视农村土地制度改革。党的十八届三中全会对缩小征地范围、规范征地程序、完善对被征地农民合理规范多元保障机制等提出了改革要求。2020年1月1日施行的《土地管理法》遂对土地征收制度进行改革和完善，明确规定，只有为了公共利益的需要，才能依法征收土地，并规定符合条件的成片开发建设用地也可以实行征收，但应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。2020年11月5日，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号），对土地征收成片开发标准作出规定。省自然资源厅在充分调研、广泛征求和听取省有关部门、地方政府意见的基础上，报经省政府批准，印发了《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》，指导和规范全省土地征收成片开发工作。

   下面，我向大家介绍下我省实施细则有关情况。

宪法和《土地管理法》均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年修正的《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，使土地征收成为各类建设使用土地的唯一途径。土地征收在有效保障工业化城镇化快速发展的同时，也暴露出征地范围较宽、征地程序不规范、被征地农民长远生计保障不足等问题，在我省还引发了大量行政复议、行政诉讼案件，征地引发的社会矛盾凸显，必须进行改革和完善。

       2019年修正的《土地管理法》删去了从事非农业建设必须使用国有土地或征收集体土地为国有土地的规定，并首次通过列举方式对土地征收的公共利益进行界定，明确：军事和外交，能源、交通、水利等基础设施，科技、教育等社会公共事业，扶贫搬迁和保障性安居工程，确属必需的，可以征收农民集体所有土地。同时，考虑到我国正处于工业化、城镇化快速推进的时期，为了满足发展用地需求，在第四十五条第一款第（五）项规定符合条件的“成片开发”建设也可以征收土地。在自然资源部出台成片开发标准后，省领导高度重视，要求我厅形成工作流程，增加高质量发展用地要素保障。

     《实施细则》共5章28条，分总则、方案编制、方案审批、监督管理、附则等，主要对自然资源部5号文有关要求进行细化，便于操作执行。

       第一章总则部分，明确了制定目的和依据、适用范围、基本原则、成片开发范围、管理部门、规划计划要求、征求意见、专家委员会等。第二章关于土地征收成片开发方案编制，规定了编制土地征收成片开发方案的责任主体、编制要求、方案内容、实施期限、公益用地比例、征求专家和社会公众意见、征求农村集体经济组织及其成员的意见等内容。第三章关于土地征收成片开发方案审批，规定了审批机关、申报材料、方案审查与专家论证、不予批准情形、动态调整、调整批准机关等内容。第四章关于监督管理，按照源头严管、过程严控、结果严惩的要求，从实施主体、监督检查、实施评估、委托审批监管和责任机制方面，对成片开发方案的实施提出监管要求。第五章附则部分，主要是规范与其他法规政策衔接适用和文件施行日期。

      （一）充分保障农民权利和公众知情权。成片开发建设属于新修正《土地管理法》第45条规定的为了公共利益可以征收土地的六种情形之一，因此应当以保护社会公众利益作为最基本的出发点。自然资源部5号文从三个方面，加强对农民权利保障和公众知情权的保障。一是要求纳入当地国民经济和社会发展年度计划，通过人大审议的形式，体现人民民主决策；二是要求县级人民政府在编制土地征收成片开发方案时，充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见，保障社会公众的知情权和建议权；三是要求充分尊重农民意愿，必须征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，特别规定未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收成片开发。

      （二）切实加强对耕地的严格保护。为了保障国家粮食安全，新修正《土地管理法》再次明确了最严格的耕地保护制度，确立的土地征收成片开发制度，在一定程度上制约政府的征地权，进一步强化了对耕地的有效保护。自然资源部5号文把“注重耕地保护”作为土地征收成片开发应当坚持的原则之一，并特别规定占用永久基本农田的，不得批准土地征收成片开发方案。因此，各地在编制国土空间规划、土地征收成片开发方案时，应统筹好耕地保护与土地综合性开发建设活动。

     （三）公益性用地比例一般不得低于40%。自然资源部5号文要求，一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。我省《实施细则》落实上述要求，规定集中建设区范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。新修正《土地管理法》第45条规定的为了公共利益可以征收土地的六种情形中，成片开发中的公共利益强度较弱，且有被滥用的风险。规定40%的公益性用地比例，正是为了体现成片开发建设的公共利益属性。同时，也是为了鼓励产城融合发展，实现土地发展权、土地增值归公，促进社会公平，让人民群众更多享受改革发展成果。

     （四）编制成片开发方案必须符合规划。坚持要素跟着项目走，项目跟着规划走。国土空间规划是各类建设活动的依据，编制成片开发方案应当依据国土空间规划，按照国土空间规划近期行动计划确定的时序安排，其土地综合开发建设内容应当符合详细规划的要求，与规划确定的主要功能一致。因此，编制成片开发方案，安排建设项目，必须依据规划编制，否则不予审批。

     （五）严格依法依规行使审批权。为进一步加强对耕地的保护，促进土地资源的节约集约利用，制约成片开发权力滥用，保障被征地农民的合法土地权益，《实施细则》结合我省实际，规定了7种不予批准土地征收成片开发方案的情形。其中，对自然资源部5号文相关规定细化了认定标准。一是对“存在大量批而未供或者闲置土地”进行量化，以自然资源部下达的任务为标准，规定“未完成批而未供土地或者闲置土地处置任务的”，即为“存在大量批而未供或者闲置土地”。二是对“开发区土地利用效率低下”进行量化，从国家每年组织开展的省级以上开发区土地集约利用评价的指标中，选取土地建成率、亩均固定资产投资总额、亩均税收、综合容积率等4项重要指标，规定该4项指标均低于同级别、同类型开发区平均指标值50%的，即为“土地利用效率低下”。各地应主动对照上述7种情形，高质量编制土地征收成片开发方案，确保数据准确、资料真实，严禁采取违反程序、弄虚作假或者其他手段骗取批准土地征收成片开发方案。受委托审批方案的设区的市级政府，要严格把关，对弄虚作假或者连续两次违规审批的，省政府将收回委托审批权，并追究相关人员责任。

     （六）严格成片开发方案实施。市、县人民政府是土地征收片开发方案的实施主体，要严格按照批准的方案要求组织开展土地综合开发建设活动。《实施细则》确立了“源头严防、过程严管、后果严惩”的事前事中事后监管制度，加强对土地征收成片开发方案实施情况以及年度实施计划落实情况的监督检查，对不符合成片开发方案的综合开发建设活动，限期整改。省自然资源厅将采取“双随机、一公开”等方式，对委托设区的市审批土地征收成片开发方案工作进行检查，并公开检查结果。

  为指导各地规范编制成片开发方案和报审工作，2月下旬，我厅印发了统一的土地征收成片开发方案规范格式文本，并对方案报送审查提出了具体要求。下一步，我厅还将加强《实施细则》的解读，指导各地开展土地征收成片开发方案的编制工作，并在工作推进中不断完善，确保土地征收成片开发工作的规范有序实施，为建设新阶段现代化美好安徽作出新的更大贡献。

      央广网记者：新修正的《土地管理法》确立了土地征收成片开发制度，如何正确把握土地征收成片开发要求与经济社会发展的关系？

       省自然资源厅副厅长 黄发儒 

   2020年1月1日施行的《土地管理法》规定，只有为了公共利  益的需要，才可以依法征收农民集体土地，并列举了可以依法实施征收的六种情形。从列举的情形看，新土地管理法虽然将房地产、工业和商业等非公共利益项目排除在可以依法实施征收土地的范围之外，但考虑到我国目前依旧处于工业化、城镇化快速发展阶段，需要在一段时间内保持政策的连续性，如果完全禁止此类项目征收土地，可能对经济社会发展带来巨大影响，而且由政府进行成片开发更有利于统筹城市建设。同时，长期以来城市建设过程中征收了大量的农村集体土地，保障了经济社会稳定发展和城市建设需要，也为社会所接受。为此，新土地管理法又将“成片开发”纳入征地范围，对成片开发标准进行制度安排，为此类项目用地征收土地留下空间。

  “成片开发”制度，严格了征地条件，增加了征地报批的程序和环节，不可避免会增加征地的难度，但体现了缩小土地征收范围、集体经营性建设用地入市的改革方向和要求，能够有效降低随意征地的冲动，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，有利于充分保障农民合法权益。全省各级人民政府和有关部门要切实转变观念，将思想和行动统一到党中央的决策部署和法律规定上来，严格依法行政，切实维护被征地农民的合法权益。同时应当看到，国家在缩小土地征收范围的同时，新修正《土地管理法》增加了“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途”的集体建设用地，“土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”的规定，各地应当用足用好，以保障经济社会发展对用地的需求。

      安徽卫视记者：如何认定省《实施细则》关于开发区公益性用地比例不低于40%？

 省自然资源厅副厅长 黄发儒 

   公益性用地比例不低于40%的认定材料，若原开发区规划方案中已明确或在依法调整后的开发区规划方案中已明确的，提供规划方案。若规划方案不能明确的，应当提供由用地申报单位委托第三方出具的经属地自然资源和规划局核验通过的评估报告。

 省自然资源厅副厅长 黄发儒 

   为了做好与国土空间规划的衔接，市、县在编制土地征收成片开发方案时，要注意两点，一是考虑到目前各市县城镇建设用地规模及国土空间规划近期行动计划没有确定，因此2021年编制土地征收成片开发方案时，应量力而行，原则上不将2年内不实施建设的地块纳入2021年土地征收成片开发片区范围。2年后建设的地块待国土空间规划以及国土空间规划近期行动计划出台后，纳入到以后年度土地征收成片开发片区中；二是成片开发范围要在土地利用总体规划或者城镇总体规划确定的城镇开发边界范围内，并确保将经批准的成片开发用地规模和布局纳入到规划期至2035年的国土空间规划中。

 省自然资源厅副厅长 黄发儒 

   主要是从三个方面来保证市级政府审批方案的质量。一是我厅印发了《土地征收成片开发方案规范文本格式》和《土地征收成片开发方案报批文本格式》，无论报哪级审批，都统一适用规范的文本，确保国家和省制度要求落实在管理实践中；二是要求市级政府审批后的方案报我厅备案；三是对市级政府审批的方案实行“双随机一公开”检查。对市级政府不按要求审批方案的，省政府将收回委托审批权。

   按照《土地管理法》第四十五条及自然资源部5号文有关规定，一般可按照下列程序办理：一是市、县政府按照经省《实施细则》要求，编制土地征收成片开发方案，并依程序报省政府或设区市政府批准；二是市、县政府按照建设用地审查报批的要求组卷，逐级上报，依法办理农用地转用和土地征收审批手续；三是在已批准的征地范围内，具体建设项目用地再由市、县政府批准供地手续。